NB-IoT、LoRa、RPMA从业者请勿选择性遗忘，你们绕得开监管的“五指山”吗？

几周前，笔者曾在《你被NB-IoT、LoRa等技术的宣传“坑”过吗？》一文指出，目前我们需要更多探讨的是低功耗广域网络落地中的问题，不要回避问题。今天，我们可以从监管这一角度来探讨一下低功耗广域网络所面对的环境。在过去的一年多时间里，监管似乎是不少从业者喜欢选择性遗忘的话题，但实际上是不可逾越的一个坎。早在2016年4月份，笔者就曾经在《穿越监管的迷雾，低功耗广域网络规模化部署中业务属性探讨》一文中提出正视监管的问题，但彼时整个产业还在非常初级阶段，监管并非业界主要问题。不过，从当前环境来判断，2018年低功耗广域网络规模化拓展的关键时点，那么监管的问题到了必须正视的时候了。

纳入监管的必要性

面向个人、家庭、政府、企事业单位等各类客户提供服务的广域网络具备了基础设施的属性，尤其是当这张网络具备一定规模，形成城市级及更广范围覆盖的运营商级网络时，在其业务定位的范围内，网络会向所有合法的终端开放，所有对连接服务有需求的设备均可接入该网络。此时，这张网络对大量的行业和人们生活产生很大影响，其部署、运营过程中也占用了不少公共资源，因此就不仅仅是一个单纯的市场行为，纳入监管和政策约束就非常必要。在长达百年的通信业实践中，各国均设立专门机构进行监管，如美国的FCC、英国的Ofcom、欧盟电信委员会等对通讯网络的监管。这并非政府干预市场经济规律的强行管制，而是由于该行业占用公共资源、影响国计民生，需要在顶层进行一定程度的调控，不会对企业正常市场经营活动进行干涉。

低功耗广域网络同样会纳入这一范畴，目前不论是NB-IoT还是LoRaWAN，因为还处于商用的初级阶段，规模效应还未显现，对于监管的探讨还不多。不过，在不远未来，低功耗广域网络成熟后，运营者一定希望接入更多的终端数量、利用更多的公共资源，在物联网规模化发展的过程中，监管机构一定会对其有所作为。

在目前国内环境来看，NB-IoT由三大运营商来部署，其完全在监管的框架下运营。而基于非授权频谱技术部署的NB-IoT、LoRaWAN、RPMA以及一直想进入中国的Sigfox等网络，由于目前规模并不大，一些监管政策还没有定论，但这绝对是一个绕不开的话题，不容回避。

业务属性、经营牌照、频谱使用问题凸显，不能再游走于监管边缘

低功耗广域网络纳入监管是有专门的法定规章制度依据，而且这些依据具有强制性。

首先，目前在国内已经部署的城市级及以上规模的NB-IoT、LoRaWAN、RPMA等网络，一定会纳入到《中华人民共和国电信条例》监管中，《条例》2016年修订版已明确了所监管的对象：利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式信息的活动。根据这个定义，低功耗广域网络当然属于这一范畴，那么，根据《条例》衍生出来的各种定义、规范、要求就是低功耗广域网络部署和商用过程中必须遵守的，包括《电信业务分类目录》、《电信业务经营许可管理办法》等。

其次，各类低功耗广域网络必须占用无线电频谱资源，也必然会被纳入到《中华人民共和国无线电管理条例》监管中。因为无线电频谱是不可再生的公共资源，即使是使用非授权频谱的技术，在过度、无需使用公共资源时，也一定会由监管机构来规范。

在笔者看来，所有监管措施中，对低功耗广域网络影响最大的可以从三个方面考察：业务属性、经营牌照和频谱使用。接下来我们逐一来分析。

1、业务属性：基础电信业务的尴尬

根据相关法规，业务属性一般可以区分为基础电信业务和增值电信业务。当运营方部署一张城市级覆盖的低功耗广域网络后，会有大量行业终端和公众物联网终端接入网络中，此时对于该网络的业务属性定位就有些尴尬。

对于广域无线网络业务定位有据可查的最新版文件为《电信业务分类目录（2015版）》，该文件中没有对低功耗广域网络进行专门描述，不过，仔细研究该目录，实际上能够得出一个基本的范畴。笔者认为低功耗广域网络应该属于其中“A25-1”分类业务，即“第二类基础电信业务”中的“无线接入设施服务业务”。

为什么将其定位为“无线接入设施服务业务”？我们不妨看看此类业务的定义：“以无线方式提供的网络接入设施服务业务，在此特指为终端用户提供的无线接入设施服务业务。无线接入设施服务的网络位置为网络业务节点接口（SNI）或用户网络接口（UNI）之间部分，传输媒质全部或部分采用空中传播的无线方式。无线接入设施服务业务的经营者应建设位于SNI到UNI之间的无线接入网络设施，可以开展无线接入网络设施的网络元素出租或出售业务。”

显然，低功耗广域网络与此有很强的对应关系：网络运营商一般会部署基站/网关，通过星形架构与终端实现接入，这正是建设了位于SNI到UNI之间的无线接入网络设施；终端和基站之间通过该接入网实现数据传输，而基站与服务器端一般通过已有的3G/4G无线网络或光线传输，即主要提供接入服务。另外，未来接入的大量消费类物联网终端，更加增加了其第二类基础电信业务的属性。

目前，NB-IoT由三大运营商来统一部署，三大运营商本身提供的就是基础电信业务，且NB-IoT是基于已有的FDD LTE网络升级后形成的，将其定位于基础电信业务也比较合适。不过，目前国内不少城市已有LoRaWAN网络覆盖，也有少量城市部署了RPMA网络，这些网络提供服务时，无疑就是在提供第二类基础电信业务，其监管措施也纳入基础电信经营业务下。

另外，目前产业链不少厂商在推动基于非授权频谱的NB-IoT商用，该网络主要为一些行业用户提供专网服务。若严格按照《电信业务分类目录》，这也是属于基础电信业务，不过其不对公众开放而已，而在过去多年中，各类政务、公安、铁路专网也有不少运营和监管经验。

若定位为基础电信业务，会产生很大的尴尬，尴尬之处在于牌照问题。

2、经营牌照：还在游走于政策边缘？

问题来了，既然经营的是第二类基础电信业务，电信业务经营许可证就必不可少了。从过去牌照的发放来看，除了三大运营商外，持有基础电信业务牌照的厂商寥寥无几，牌照门槛极高。

在今年最新修订的《电信业务经营许可管理办法》中，对经营基础电信业务需要具备的条件规定条款里，首要条件是经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51％。这一条件就可能将大量目前已经部署了城市级LoRaWAN、RPMA网络的运营者挡在门外。

即使是仅用于行业物联网应用的专用网络，也有很高的门槛。《中华人民共和国电信条例》中明确指出，专用电信网运营单位在所在地区经营电信业务的，应当依照本条例规定的条件和程序提出申请，经批准，取得电信业务经营许可证。

当然，就笔者了解，已在各城市部署LoRaWAN、RPMA的厂商在网络建设之前都与当地主管部门做过深入沟通，在政府支持的情况下才去进行网络部署和运营，对于业务定位和牌照并没有明确的界定。不过，这些支持是政府产业发展和监管权衡的情况下给出的，但并不一定是有明确的法律法规条款支持，因此有着游走于政策边缘的状态，也面临着不少政策风险。

3、频谱问题：免费频谱真的是免费的午餐？

同样，在低功耗广域网络频谱使用方面，当前的法规也没有非常明确的条款来界定。去年11月发布的最新版《中华人民共和国无线电管理条例》，也没有对微功率、长距离无线电收发频率使用的规范。

运营部署的NB-IoT拥有授权的频段，而且工信部在今年6月份的一则公告中，也明确指出:“在已分配的GSM或FDD方式的IMT系统频段上，电信运营商可根据需要选择带内工作模式、保护带工作模式、独立工作模式部署NB-IoT系统。频率使用有效期与相应频段的公众移动通信系统频率有效期一致。”可以说是NB-IoT频谱使用有了非常明确的法规制度保障，而且授权频谱也保障了网络连接业务中的可靠性。

但是，其他采用非授权频谱的技术没有那么幸运。目前，LoRaWAN城市级网络部署一般选用470-510MHZ频段，而非授权频谱NB-IoT也可能使用这一频段，RPMA采用全球统一的2.4GHZ，这些频段都是免费的公共频段。

虽然是免费的资源，但它们具有非常典型的公共产品性质，即非排他性，所有合法的机构都可以使用。一百多年来，经济学家和监管机构对于公共产品的分配和合理使用费劲脑汁，因为免费的公共产品很容易形成过度使用，而公共资源是有限的，非排他性的特点使得大量使用者进入，造成资源浪费和无序竞争。

物联网智库早在2016年初就推送过对这方面问题的相关评论文章《低功耗广域网络和ISM频段：物联网的里程碑还是公地悲剧？》。非授权频谱网络的部署非常灵活和低成本，但同时这种特性也对公共频谱资源抢占提供条件。当前在国内各城市中部署的LoRaWAN、RPMA网络由于用户量少，暂不存在严重的频谱消耗问题，但不要忘了这些网络都有大连接的特性，假以时日，当物联网应用更加丰富时，连接海量终端后，大量设备通过广域网络同时进行收发，形成复杂的电磁干扰，即使优化的各类调频技术也不可能完全避免，这一问题就凸显出来，而且这是一个不可逆的过程，那个时候，来解决公共资源衰竭问题时的难度非常大。

因此，无线电频谱监管机构一定不会坐视不理，在问题凸显之前就会出台相关监管措施。虽然是公共免费频段，但也要进行统一的筹划。目前来看，企业更多处于跑马圈地的状态，希望能够率先占用优质资源，但无线电监管机构已经意识到这一问题，免费的频谱真的不是免费的午餐。

把握市场发展和监管之间的尺度

笔者和同行交流时，感觉不少非授权频谱技术产品产生会有意无意回避这些监管问题，而监管机构因为暂时没有明确的法规也没有形成定论。笔者认为，目前已到了必须正视和解决这些问题的时候，需要企业和监管机构双方密切合作、共同努力来实现，企业在使用公共资源时需要和监管机构加强沟通，监管机构也需要扩大调研范围，了解产业发展状况。

由于低功耗广域网络的快速发展带动物联网产业进入规模化爆发前夜，在对低功耗广域网络的监管制度完善过程中，需要把握好市场发展和监管之间的尺度。监管机构更多着眼于从促进公共资源有序利用和市场公平竞争角度来规划新的政策。由于低功耗广域网络在近两年里发展速度很快，目前的《电信条例》、《无线电管理条例》及其衍生的规章制度并没有专门针对性内容，但笔者相信在未来的修订中一定会有具体内容出现，而我们更希望看到的是对于市场化行为的准入门槛降低、对于公共资源使用的规划性加强。比如，针对物联网专用网络运营的经营许可证申请门槛降低，对于广域网络使用非授权频谱有更明确的规划分配制度等。

身处这一行业的企业们也不要选择性遗忘或者可以回避，监管机构对于LoRaWAN、RPMA以及非授权频谱NB-IoT网络的这只“大手”一定会发挥作用，我们需要更加理性，站在更长远发展角度和监管机构沟通，产业发展和有序监管协同的格局。